O PL nº 4.391/2021 e a regulamentação do lobby no Brasil
No final do ano passado, em 09/12/2021, o Governo Federal submeteu à deliberação do Congresso Nacional o texto do PL nº 4.391/2021, que dispõe “sobre a representação privada de interesses realizada por pessoas naturais ou jurídicas junto a agentes públicos”, mais conhecida como lobby[1].
A ver se, desta vez, o projeto tem sequência, considerando, em especial, o interesse político do Brasil em ingressar na OCDE[2] – organização internacional que tem como uma de suas diretrizes a promoção da transparência pública de seus Estados-membros[3].
Com efeito, há décadas aguarda-se a regulamentação da atividade no país. O tema consta na pauta legislativa brasileira desde 1984, quando o senador Marco Maciel apresentou o Projeto de Lei do Senado nº 25, que dispunha “sobre o registro de pessoas físicas ou jurídicas junto às Casas do Congresso Nacional”. O art. 1º do projeto previa que as “pessoas físicas ou jurídicas, contratadas ou voltadas, por seu objetivo, para o exercício, direto ou indireto, formal ou informal, de atividades tendentes a influenciar o processo legislativo, deverão registrar-se perante as Mesas Diretoras do Senado Federal e Câmara dos Deputados”.
Ocorre que, assim como PLS nº 25/1984, outras propostas que buscaram regulamentar a atividade de lobby no Brasil não foram para frente, tanto no Senado Federal, quanto na Câmara dos Deputados[4].
PL nº 1.202/2007: o primeiro projeto de lei a avançar no Congresso Nacional
Até o momento, o projeto que mais havia avançado na agenda parlamentar consistia no PL nº 1.202/2007, de autoria do deputado Carlos Zarattini (PT/SP), cujo texto original visava a disciplinar “a atividade de ‘lobby’ e a atuação dos grupos de interesse e assemelhados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal”. É de se notar que, ao contrário do que dispunha o PLS nº 25/1984 e do que dispõe o recente PL nº 4.391/2021, a proposta original do PL nº 1.202/2007 fez referência expressa ao – temido – termo lobby[5]. Trata-se, vale registrar, de ponto de partida importante para adequar a regulamentação da atividade às orientações da própria OCDE, que recomenda que os países definam, de forma clara, os termos “lobbying” e “lobista” quando desenvolverem regras e diretrizes acerca da atividade de lobby[6].
Importante ressaltar, porém, que a proposta inicial do PL nº 1.202/2007 foi substancialmente alterada em 08/12/2016, com a aprovação de texto substitutivo pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC). A partir de então, o PL passou a disciplinar “a atividade de representação de interesses mediante relações governamentais no âmbito dos órgãos e entidades dos Poderes da União, e dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal”. Dentre as mudanças mais evidentes, chama-se atenção para a retirada da menção expressa do PL aos termos lobby e lobista, que passa a fazer referência a: “atividade de representação de interesses”; “grupo de pressão”, “relações governamentais” e “agentes de relações governamentais” – expressões cujas definições não ficaram claras no texto substitutivo[7].
Em 2018, foi apresentada Subemenda Substitutiva Global ao novo texto, ocasião em que se propôs algumas modificações ao projeto, porém menos substanciais. De todo modo, ainda está pendente a sua inclusão em pauta para fins de votação pelo Plenário.
O PL nº 4.391/2021 apresentado pelo governo
Aproximando-se ao conceito de “representação de interesses” introduzido pelo texto substitutivo do PL nº 1.202/2007, o projeto apresentado pelo governo no final de 2021 define “representação privada de interesses” como a “interação entre agente privado e agente público destinada a influenciar processo decisório da administração pública, conforme interesse privado próprio ou de terceiro, individual, coletivo ou difuso”, elencando, por sua vez, os âmbitos em que essa interação pode se dar[8]. Ademais, a proposta define como “representante de interesses” a “pessoa natural ou jurídica que se dedique, de maneira habitual ou circunstancial, profissionalmente ou não, à representação privada de interesse próprio ou de terceiro, individual, coletivo ou difuso, com remuneração ou não, com ou sem vínculo trabalhista com o representado” (art. 3º, II)[9]. Ao contrário da versão mais recente do PL nº 1.202/2007, o PL nº 4.391/2021 não faz menção a relações governamentais ou a agentes de relações governamentais.
Fato é que o escopo do PL nº 4.391/2021 é, consideravelmente, mais abrangente do que o escopo do PL nº 1.202/2007. Enquanto o PL nº 1.202/2007 disciplina a atividade de representação de interesses somente no âmbito dos órgãos e entidades dos Poderes da União e da Administração Pública Federal, o PL nº 4.391/2021 disciplina a representação privada de interesses junto a agentes públicos em geral, aplicando-se: (i) aos Poderes Públicos e aos órgãos constitucionalmente autônomos dos entes federativos; (ii) às autarquias e às fundações públicas; (iii) aos consórcios públicos; e (iv) às empresas públicas e sociedades de economia mista (art. 2º, incisos I a IV, do projeto).
O novo projeto, além de incorporar alguns conceitos e disposições já presentes no PL nº 1.202/2007, desenvolve de forma muito mais detalhada: a concessão de hospitalidades; o recebimento de presentes e brindes; a realização de audiências entre agentes públicos e representantes de interesse; entre outros. E diferentemente do PL nº 1.202/2007, silente a respeito, o PL nº 4.391/2021 elenca, em seu art. 16, os atos praticados por representantes de interesses que consubstanciam em infrações administrativas[10]. Em seu art. 17, por seu turno, prevê a sanção administrativa aplicável às infrações descritas no dispositivo anterior, qual seja “a suspensão do direito de solicitar e de ser convidado para audiências, e de participar como expositor em audiências públicas no ente federativo onde tiver sido cometida a infração, por até cinco anos”. Já o texto substitutivo do PL nº 1.202/2007 apenas descreve as atividades que não serão consideradas representação de interesse para os fins do disposto na lei.
Outro diferencial do PL nº 4.391/2021 é que ele contempla, também, disposições acerca do “processo administrativo de responsabilização do representante de interesses”, cuja competência para instauração e julgamento caberá à autoridade máxima de cada órgão ou entidade dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (art. 19), e ao qual se aplicam, subsidiariamente, as regras constantes da Lei nº 9.784/89.
Evidente, portanto, que o novo projeto de lei é, no mínimo, mais completo do que o PL nº 1.202/2007.
Diante desse cenário – somado ao fato de que a tramitação do PL nº 1.202/2007 encontra-se parada desde 2019 –, tudo indica que o projeto mais antigo acabará perdendo o objeto[11]. Em compensação, a tramitação do PL nº 4.391/2021 vem avançando. No dia 27/04/2022, foi apresentado requerimento de regime de urgência para apreciação da proposta (art. 155, RICD[12]) e, mais recentemente, no dia 03/05, o Deputado Augusto Coutinho (REPUBLIC-PE) foi designado relator pela Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público (CTASP). Na sequência, a CTASP abriu prazo para apresentação de emendas ao projeto, e determinou que, a partir do dia 05/05, fossem realizadas cinco sessões com este fim.
Ordenamento jurídico que já contempla regras que se aplicam direta ou indiretamente à atividade de lobby
A bem verdade, embora o Brasil ainda não possua legislação específica regulamentando o lobby, há diversas regras em nosso ordenamento jurídico que regulam, direta ou indiretamente, as relações entre “representantes de interesse” e agentes públicos, e que se aplicam, portanto, a essa atividade[13]. A título de exemplo, destaca-se: (i) o direito de petição e de liberdade de associação previsto na Constituição Federal; (ii) disposições constantes do Código Penal, que endereça questões relacionadas a suborno, tráfico de influências, e outras formas de corrupção; e (iii) previsões legais que buscam refrear a influência do dinheiro na política, como certas disposições previstas na Lei das Eleições, que criam restrições ao financiamento privado de campanhas eleitorais, bem como limitam os seus gastos.
Em 2013, a então Presidente da República, Dilma Rousseff, sancionou a Lei nº 12.813, que “dispõe sobre o conflito de interesses no exercício de cargo ou emprego do Poder Executivo federal e impedimentos posteriores ao exercício do cargo ou emprego”. Ainda que o referido diploma trate sobre os conflitos de interesse de forma geral, chama-se atenção para duas previsões relevantes – embora insuficientes – no que concerne à regulamentação do lobby: (i) a norma enquadra como conflito de interesses “receber presente de quem tenha interesse em decisão do agente público ou de colegiado do qual este participe fora dos limites e condições estabelecidos em regulamento” (art. 5º, VI); (ii) a norma preconiza que os “agentes públicos mencionados nos incisos I a IV do art. 2º deverão, ainda, divulgar, diariamente, por meio da rede mundial de computadores - internet, sua agenda de compromissos públicos”.
Essas previsões vieram a ser recentemente regulamentadas pelo Decreto nº 10.889, publicado em 09/12/2021, que, ademais, “dispõe sobre a divulgação da agenda de compromissos públicos, no âmbito do Poder Executivo federal, em audiências e sobre a concessão de hospitalidades por agente privado, e institui o Sistema Eletrônico de Agendas do Poder Executivo federal – e-Agendas”[14]. Registre-se, contudo, que, na linha do que prevê o art. 25, I, do referido decreto, as disposições que obrigam o agente público a registrar e publicar sua agenda de compromissos públicos (capítulo III) somente entrarão em vigor no dia 09/10/2022, assim como as disposições que tratam do sistema e-Agendas (capítulo II). Os demais dispositivos já se encontram em vigor desde 09/02/2022, na forma prevista no art. 25, II.
De acordo com o que prevê o seu art. 22, compete à Controladoria-Geral da União e à Comissão de Ética Pública a fiscalização do cumprimento da divulgação da agenda de compromissos públicos pelos agentes públicos. O referido decreto não dispõe, todavia, sobre eventuais sanções aplicáveis em caso de descumprimento dessas regras.
Para além disso, o Decreto nº 10.889/2021 – assim como o PL nº 4.391/2021 – contém dispositivos que tratam do recebimento e tratamento de presentes (capítulo V), bem como da concessão de hospitalidades por agentes privados (capítulo VI). Nesse sentido, entende-se que, com a eventual aprovação do projeto de lei do governo, as disposições de ambos os diplomas serão complementares, com a ressalva de que o decreto aplica-se, tão somente, ao Poder Executivo federal.
Conclusão
Levando todos esses pontos em consideração, pode-se chegar a algumas conclusões preliminares. Em primeiro lugar, constata-se que há divergências acerca de como e se a atividade de lobby deve ser regulamentada (a ausência de regulamentação até hoje e a diferença no conteúdo das propostas legislativas são prova disso). Essas divergências, por sua vez, têm natureza tanto política, quanto econômica.
Em segundo lugar, a regulamentação do lobby pode ser positiva para unificar e consolidar as regras aplicáveis à atividade – como se viu, há diversas previsões legais, já existentes, que se aplicam a ela direta/indiretamente. Pode ser igualmente positiva para determinar de que forma as infrações à lei serão sancionadas no âmbito administrativo.
Finalmente, entende-se que a regulamentação do lobby tem o potencial de ser um primeiro – grande e benéfico – passo para promover uma mudança de cultura em relação à atividade, isto é, uma mudança na percepção da sociedade sobre em que consiste, de fato, essa “representação de interesses” junto a agentes públicos. Em outras palavras, é dizer que a regulamentação pode vir a desmistificar a equivocada ideia de que a prática de lobby está necessariamente associada à prática de atividades ilegais. A depender de como a atividade for regulamentada, é possível criar instrumentos e mecanismos institucionais que promovam, cada vez mais, a transparência pública, e que, em última análise, preservem a nossa democracia.
[1] Na literatura acadêmica, a atividade de lobby pode ser definida como a “defesa de interesses diante de membros do poder público que podem tomar decisões políticas” ou “defesa de interesses afetados por decisões públicas” – concepção mais restritiva. MANCUSO, Wagner Pralon; GOZETTO, Andréa Cristina Oliveira. Lobby: Instrumento democrático de representação de interesses?. Organicom. Ano 8. Nº 14. Junho de 2011. Lobby também pode ser definido como qualquer tentativa legal de influenciar uma decisão governamental. NOWNES, Anthony. Lobbying: the preconditions of an anti-corruption promise. U4 Issue, July 2017 No 8. Em uma concepção mais abrangente, contudo, a palavra pode “designar a defesa de interesses diante de qualquer indivíduo que pode tomar uma decisão”. MANCUSO, Wagner Pralon; GOZETTO, Andréa Cristina Oliveira. Ob. cit.
[2] Disponível em: https://congressoemfoco.uol.com.br/area/pais/a-que-serve-a-regulamentacao-do-lobby/; e https://valor.globo.com/brasil/noticia/2021/12/20/brasil-est-maduro-para-legalizar-lobby-diz-ministro-da-cgu.ghtml Acesso em 05 de maio de 2022.
[3] A esse respeito, frise-se que a OCDE elencou 10 princípios para a “transparência e integridade” na atividade de lobby, focados, por sua vez, em 4 áreas principais: (i) “construindo uma estrutura efetiva e justa para abertura e acesso”; (ii) “aprimorando transparência”; (iii) “fomentando uma cultura de integridade”; e (iv) “mecanismos para efetiva implementação, compliance e revisão”. Confira-se cada um deles: Construindo uma estrutura efetiva e justa para abertura e acesso: 1) Países devem fornecer igualdade de condições a todos os stakeholders, aos quais deve ser garantido acesso justo e equitativo para o desenvolvimento e implementação de políticas públicas; 2) Regras e diretrizes acerca da atividade de lobby devem endereçar as preocupações da governança relacionadas às práticas de lobby, bem como respeitar os contextos sócio-políticos e administrativos; 3) Regras e diretrizes acerca da atividade de lobby devem ser consistentes com uma política mais abrangente e com o quadro regulatório; 4) Países devem definir claramente os termos “lobbying” e “lobista” quando considerarem ou desenvolverem regras e diretrizes acerca da atividade de lobby. Aprimorando transparência: 5) Países devem fornecer um adequado grau de transparência para assegurar que agentes públicos, cidadãos e empresas possam obter informação suficiente em atividades de lobby; 6) Países devem permitir que os stakeholders – incluindo organizações da sociedade civil, empresas, a mídia e o público geral – para analisar atividades de lobby; Fomentando uma cultura de integridade: 7) Países devem fomentar uma cultura de integridade em organizações públicas e tomada de decisão ao fornecer regras e diretrizes claras de conduta voltadas aos agentes públicos; 8) Lobistas devem se adequar aos padrões de profissionalismo e transparência; eles dividem responsabilidade no fomento de uma cultura de transparência e integridade no lobbying; Mecanismos para efetiva implementação, compliance e revisão: 9) Países devem envolver atores-chave na implementação de um espectro coerente de estratégias e práticas para alcançar compliance; 10) Países devem revisar o funcionamento de suas regras e diretrizes relacionadas à atividade de lobby periodicamente, assim como fazer os ajustes necessários à luz das melhores práticas. OECD, Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying. OECD/LEGAL/0379
[4] Disponível em:
[5] O projeto original do Deputado Zarattini definia o conceito de lobby (ou “pressão”) e lobista (ou “agente de grupo de interesse”) da seguinte forma: “Art. 2º. Para os fins do disposto nesta lei, considera-se: (...) VI – “lobby” ou pressão, o esforço deliberado para influenciar a decisão administrativa ou legislativa em determinado sentido, favorável à entidade representativa de grupo de interesse, ou de alguém atuando em defesa de interesse próprio ou de terceiros, ou em sentido contrário ao interesse de terceiros; VII – lobista ou agente de grupo de interesse, o indivíduo, profissional liberal ou não, a empresa, a associação ou entidade não-governamental de qualquer natureza que atue por meio de pressão dirigida a agente público, seu cônjuge ou companheiro ou sobre qualquer de seus parentes, colaterais ou afins até o segundo grau, com o objetivo de lograr a tomada de decisão administrativa ou legislativa favorável ao grupo de interesse que representa, ou contrária ao interesse de terceiros, quando conveniente ao grupo de interesse que representa;”
[6] Conforme já mencionado, um dos princípios da OCDE voltados à construção de uma estrutura efetiva e justa para abertura e acesso no que concerne à atividade de lobby, consiste nessa definição clara e precisa dos termos lobbying e lobista. OECD, Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying. OECD/LEGAL/0379
[7] Art. 3º Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: (...) II – grupo de pressão: qualquer grupo de pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, reunidas, de fato ou de direito, com objetivos e interesses comuns no resultado de processo de decisão política; (...) IV – agentes de relações governamentais: aqueles que exerçam a atividade de representação de interesses nas relações governamentais; V – atividade de representação de interesses: ostentação de posições próprias ou de terceiro, autorizado por esse, perante tomadores de decisão, ou que acompanhe processos de decisão política para o fim de registro, análise ou divulgação a seus representados; VI – relações governamentais, a participação social em processos de decisão política, incluindo o acompanhamento para fins de registro, análise ou divulgação dos atos e procedimentos, inclusive sessões públicas, vinculados a processo de decisão política, bem como a representação de interesses no curso de processo de decisão política;
[8] Art. 3º Para fins do disposto nesta Lei, considera-se: I - representação privada de interesses - interação entre agente privado e agente público destinada a influenciar processo decisório da administração pública, conforme interesse privado próprio ou de terceiro, individual, coletivo ou difuso, no âmbito de: a) formulação, implementação e avaliação de estratégia de governo ou de política pública ou de atividades a elas correlatas; b) edição, alteração ou revogação de ato normativo; c) planejamento de licitações e contratos; e d) edição, alteração ou revogação de ato administrativo;
[9] Ressalte-se que ambas as definições encontram-se previstas no Decreto nº 20.889/2021, que, como se verá mais à frente, regulamenta o inciso VI do caput do art. 5º e o art. 11 da Lei nº 12.813/2013 (Lei de Conflito de Interesses) e está parcialmente em vigor.
[10] Art. 16. São infrações administrativas os seguintes atos praticados por representante de interesses: I - prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, a agente público, ou a terceira pessoa a ele relacionada: a) presente, em razão das atribuições do agente público, ou se houver interesse em decisão do agente público ou de colegiado do qual este participe; e b) brindes e hospitalidades fora dos limites e das condições estabelecidos em regulamento aplicável ao agente público; e II - prestar as informações de que trata o art. 9º com: a) ocultação de situação jurídica incompatível com o exercício da atividade de representação privada de interesses; b) declaração em desacordo, na extensão ou no conteúdo, com a representação privada de interesses de fato realizada junto ao Poder Público, desde que comprovada a intenção de ocultar os reais interesses defendidos; e c) ocultação ou dissimulação dos reais clientes ou interesses representados.
[11] Inicialmente, vale dizer, o PL nº 4.391/2021 chegou a ser apensado ao PL nº 1.202/2007, a fim de que tramitassem conjuntamente. Considerando, contudo, que duas comissões já haviam se pronunciado sobre o mérito do PL nº 1.202/2007, determinou-se o seu desapensamento. A medida teve como objetivo observar o que prevê a parte final do parágrafo único do art. 142 do RICD: “Art. 142. (...) Parágrafo único. A tramitação conjunta só será deferida se solicitada antes de a matéria entrar na Ordem do Dia ou, na hipótese do art. 24, II, antes do pronunciamento da única ou da primeira Comissão incumbida de examinar o mérito da proposição.”
[12] Art. 155. Poderá ser incluída automaticamente na Ordem do Dia para discussão e votação imediata, ainda que iniciada a sessão em que for apresentada, proposição que verse sobre matéria de relevante e inadiável interesse nacional, a requerimento da maioria absoluta da composição da Câmara, ou de Líderes que representem esse número, aprovado pela maioria absoluta dos Deputados, sem a restrição contida no § 2º do artigo antecedente.
[13] OECD (2014) Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3: Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, Chapter 7 – Brazil: Lobby regulation, transparency and democratic governance, OECD Publishing.
[14] Perceba-se que, assim como no caso do PL nº 1.202/2007, o escopo do referido decreto também é limitado, abrangendo somente o Poder Executivo Federal.
